Stellungnahme zu den Auswirkungen des EuGH-Urteils in Rs. C-528/16 zu neuen Züchtungstechniken auf das Lebensmittelrecht

13.06.2019 - Der Bund für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde (BLL, zukünftig: Lebensmittelverband Deutschland) nimmt Stellung zu den Auswirkungen des EuGH-Urteils zu neuen Züchtungstechniken auf das Lebensmittelrecht.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in einem Grundsatzurteil vom 25. Juli 2018 in der Rechtssache C-528/16 zur lange umstrittenen Frage der rechtlichen Einordnung neuer Züchtungstechniken Stellung genommen. Dieses Urteil hat neben der öffentlichen Auseinandersetzung um die politische Bewertung dieser Entscheidung und daran anschließenden Forderungen nach Änderungen des Rechtsrahmens auch die Frage nach den rechtlichen Auswirkungen auf das Lebensmittelrecht aufgeworfen.

1. Kernaussagen des EuGH in Rs. C-528/16

Nach Auffassung des EuGH sind mit Verfahren/Methoden der Mutagenese gewonne-ne Organismen (stets) als genetisch veränderte Organismen (GVO) im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2001/18/EG einzuordnen. Ferner kann Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2001/18/EG in Verbindung mit Nr. 1 ihres Anhangs I B (Mutagenese-Ausnahme) nicht dahingehend ausgelegt werden, dass er mit neuen Verfahren/Methoden der Mutagenese, die seit dem Erlass der Richtlinie entstanden sind oder sich hauptsächlich entwickelt haben, gewonnene Organismen von ihrem Anwendungsbereich ausschließt.

Diese Ausnahme vom Anwendungsbereich gelte nach der Absicht des Unionsgesetzgebers vielmehr nur für Organismen, die mit herkömmlichen (d. h. bis zum Erlass der Richtlinie) bei einer Reihe von Anwendungen angewandten und seit langem als sicher geltenden Verfahren/Methoden der Mutagenese gewonnen werden. Nach Ansicht des EuGH könnten sich die mit dem Einsatz der neuen Mutagenese-Verfahren verbunde-nen Risiken dagegen vergleichbar mit den, bei der Erzeugung und Verbreitung von GVO im Wege der dem EU-Gentechnikrecht schon bisher unterfallenden Transgenese auftretenden Risiken erweisen.

Aus diesem Grunde fasst der EuGH pauschal sämtliche Organismen, die mit neuen Züchtungstechniken gezüchtet werden, als GVO unter die Vorgaben des EU-Gentechnikrechts. Abschließend führt der EuGH aus, dass die Mitgliedstaaten sogar noch diejenigen Mutagenese-Verfahren für Organismen, die mit herkömmlichen, bei einer Reihe von Anwendungen angewandten und seit langem als sicher geltenden Verfahren/Methoden gewonnen werden und daher unter die Mutagenese-Ausnahme nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2001/18/EG in Verbindung mit Nr. 1 ihres Anhangs I B fallen, auf nationaler Ebene strengeren Regelungen unterwerfen dürfen, soweit diese mit dem EU-Recht kompatibel sind.

Das EuGH-Urteil stellt einen im Ergebnis überraschenden, aber für die Praxis bedeutsamen und folgenschweren Beitrag zur Klärung der geltenden Rechtslage dar. Der EuGH legt damit geltendes Recht, hier die Richtlinie 2001/18/EG, aus, schafft aber keinen neuen oder veränderten lebensmittelrechtlichen Rechtsrahmen.

2. Auswirkungen auf die Auslegung und Anwendung von Verordnung (EG) Nr. 1829/2003

Im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung der für Lebensmittel geltenden Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 sind die folgenden Vorschriften von Belang:
Art. 3 (Geltungsbereich), der für die Frage der Zulassung entscheidend ist, erfasst
a) zur Verwendung als Lebensmittel/in Lebensmitteln bestimmte GVO,
b) Lebensmittel, die GVO enthalten und aus solchen bestehen,
c) Lebensmittel, die aus GVO hergestellt werden oder Zutaten enthalten, die aus GVO hergestellt werden.

Art. 12 (Geltungsbereich), der den Umfang der Gentechnik-Kennzeichnungspflicht von Lebensmitteln regelt, die als solche an den Endverbraucher oder an Anbieter von Ge-meinschaftsverpflegung innerhalb der Gemeinschaft geliefert werden, erfasst Lebensmittel, die
a) GVO enthalten oder daraus bestehen oder
b) aus GVO hergestellt werden oder Zutaten enthalten, die aus GVO hergestellt werden.

Nach der Begriffsdefinition des Art. 2 Nr. 5 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 bezeichnet „genetisch veränderter Organismus“ oder „GVO“ einen genetisch veränderten Organismus im Sinne von Art. 2 Nummer 2 der Richtlinie 2001/18/EG, mit Ausnahme von Organismen, bei denen eine genetische Veränderung durch Einsatz der in Anhang I B der Richtlinie 2001/18/EG aufgeführten Verfahren herbeigeführt wurde.

Das Lebensmittelrecht enthält damit eine eigenständige Definition des Begriffs „gene-tisch veränderter Organismus (GVO)“, der zwar auf die einschlägige Begriffsdefinition in Art. 2 Nummer 2 der Richtlinie 2001/18/EG Bezug nimmt, aber die Ausnahme vom Anwendungsbereich in Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I B der Richtlinie 2001/18/EG – im Gegensatz zur Systematik der Richtlinie 2001/18/EG – bereits in die lebensmittelrechtliche Begriffsdefinition des GVO integriert. Es müssen daher beide tatbestandlichen Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein, damit ein genetisch verän-derter Organismus im lebensmittelrechtlichen Sinne des Art. 2 Nr. 5 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 vorliegt.

Nach der Auslegung des geltenden Rechts, d. h. des Art. 2 Nr. 2 und Art. 3 in Verbindung mit Anhang I B der Richtlinie 2001/18/EG durch den EuGH bedeutet dies, dass mit neuen Verfahren/Methoden der Mutagenese, die seit dem Erlass der Richtlinie 2001/18/EG entstanden sind oder sich hauptsächlich entwickelt haben, gewonnene Organismen als GVO im Sinne des Art. 2 Nr. 5 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 sowohl der Zulassungs- als auch der Kennzeichnungspflicht der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 unterliegen, da diese nicht unter die Ausnahme des Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I B der Richtlinie 2001/18/EG fallen. Dies gilt auch für Lebensmittel, die aus solchen GVO hergestellt worden sind oder Zutaten enthalten, die aus solchen GVO hergestellt worden sind. Dagegen bleiben auch weiterhin Organismen, die mit herkömmlichen (d.h. bis zum Erlass der Richtlinie) bei einer Reihe von Anwendungen angewandten und seit langem als sicher geltenden Verfahren/Methoden der Mutagenese gewonnen werden und der Ausnahme der Nr. 1 des Anhangs I B der Richtlinie 2001/18/EG unterfallen, von der Zulassungs- als auch der Kennzeichnungspflicht der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 ausgenommen, da es sich nicht um genetisch veränderte Organismen im lebensmittelrechtlichen Sinne des Art. 2 Nr. 5 Verord-nung (EG) Nr. 1829/2003 handelt. Allerdings können - wie oben ausgeführt - die Mitgliedstaaten für diese Organismen auf nationaler Ebene strengere Regelungen schaffen.

3. Auswirkungen auf die Auslegung und Anwendung der nationalen „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung

Auch für die nationale „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung existieren in §§ 3a, 3b EG-Gentechnik-Durchführungsgesetz (EGGenTDurchfG) eigene, gesetzlich ausgestaltete Anforderungen an die Verwendung dieser (freiwilligen) Kennzeichnung. Diese kann und will der EuGH mit seinem Urteil in der Rs. C-528/16 nicht ändern. Seine Auslegung der Richtlinie 2001/18/EG hat allerdings über die vorbeschriebenen Auswirkungen auf die Auslegung und Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 auch mittelbare Auswirkungen auf die Auslegung und Anwendung der nationalen „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung.

Gemäß § 3a Abs. 2 EGGenTDurchfG dürfen bei Nutzung der Auslobung „ohne Gentechnik“ insbesondere „keine Lebensmittel und Lebensmittelzutaten verwendet werden, die nach
1. Artikel 12 und 13 der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 oder
2. Artikel 4 oder 5 der Verordnung (EG) Nr. 1830/2003
gekennzeichnet sind oder, soweit sie in Verkehr gebracht würden, zu kennzeichnen wären“. Auch darüber hinausgehend wird im EGGenTDurchfG auf Vorschriften der Verordnungen (EG) Nr. 1829/2003 und (EG) Nr. 1830/2003 Bezug genommen.
Da das EGGenTDurchfG keine eigenständige GVO-Definition enthält, sondern lediglich über § 3a Abs. 2 EGGenTDurchfG die Verwendung der von der Kennzeichnungspflicht nach Art. 12 und 13 (i.V.m. Art. 2 Nr. 5) Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 erfassten Lebensmittel verbietet, gilt die vorstehende Unterscheidung zwischen neuen und herkömmlichen Verfahren/Methoden der Mutagenese auch für die Einsatzmöglichkeit damit hergestellter Lebensmittel im Rahmen der „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung. Lebensmittel, die mit herkömmlichen Verfahren/Methoden der Mutagenese hergestellt worden sind, dürfen nach den geltenden gesetzlichen Vorgaben daher (auch weiterhin) im Rahmen der „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung verwendet werden. (Bei Nutzung des Siegels des Verbandes Lebensmittel Ohne Gentechnik e.V. (VLOG) ist daneben zusätzlich eine Zulässigkeit der Verwendung am Maßstab des privaten VLOG-Ohne Gentechnik-Standards zu prüfen.)

4. EuGH-Urteil führt nicht zu einer irreführenden Anwendung der „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung wegen Art. 7 Abs. 1 (oder Art. 36 Abs. 2) LMIV

Streitig wird derzeit diskutiert, ob das EuGH-Urteil in Rs. C-528/16 mit Blick auf das Irreführungsverbot des Art. 7 Abs. 1 (oder Art. 36 Abs. 2) Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 Auswirkungen auf die Verkehrsfähigkeit von Lebensmitteln hat, bei deren Produktion herkömmliche (d. h. bis zum Erlass der Richtlinie 2001/18/EG) bei einer Reihe von Anwendungen und seit langem als sicher geltende Verfahren/Methoden der Mutagenese eingesetzt werden und die eine „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung gemäß EGGentDurchfG tragen. So ist nach Kahrmann/Leggewie davon auszugehen, „dass Lebensmittel, bei deren Produktion derartige GVO eingesetzt werden und die gleichwohl das „Ohne Gentechnik“-Label tragen, wegen der Vorschriften zum Schutz vor Täuschung gem. § 11 Abs. 1 Nr. 1 LFGB nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürfen. ……. Die Einhaltung der Vorschriften aus § 3a EGGenTDurchfG kann keine Legitimation (mehr) schaffen, da Art. 7 Abs. 1 der VO (EU) 1169/2011 seit dem 13.12.2014 Anwendungsvorrang genießt, soweit die „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung als irreführend anzusehen ist“.

Diese Rechtsauffassung steht in Widerspruch zur Rechtslage nach geltendem Lebensmittelrecht und ist daher unzutreffend. So sind Lebensmittel, bei deren Produktion herkömmliche (d. h. bis zum Erlass der Richtlinie 2001/18/EG) bei einer Reihe von Anwendungen und seit langem als sicher geltende Verfahren/Methoden der Mutagenese eingesetzt werden, wegen des oben erläuterten spezifischen GVO-Begriffs in Art. 2 Nr. 5 Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 auch nach dem EuGH-Urteil in Rs. C-528/16 keine genetisch veränderten Organismen im Sinne des EU-Lebensmittelrechts. Derartige Lebensmittel unterfallen gerade nicht den Vorgaben der Zulassung und Kennzeichnung der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003, weil es sich nicht um genetisch veränderte Organismen (GVO) im Sinne des EU-Lebensmittelrechts handelt und deshalb der Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 nicht eröffnet ist. Im Lebensmittelrecht gilt ein engerer GVO-Begriff als nach der Freisetzungsrichtlinie 2001/18/EG. Auch die entsprechenden, mit dem Hinweis „ohne Gentechnik“ gekennzeichneten Lebensmittel enthalten somit (nach wie vor) beurteilt am insoweit relevanten Maßstab des EU-Lebensmittelrechts keine genetisch veränderten Organismen (GVO). Für die Kennzeichnung „Ohne Gentechnik“ ist durch die Bezugnahme auf die Vorgaben und die Begriffsdefinitionen der Verordnung (EG) Nr. 1829/2003 ausschließlich der enge und im EU-Lebensmittelrecht spezialrechtlich definierte GVO-Begriff maßgeblich, der die klassische Mutagenese bewusst nicht erfasst. Schon vor diesem Hintergrund scheidet ein Verstoß gegen das Irreführungsverbot nach Art. 7 Abs. 1 LMIV wegen der Vermarktung solcher Lebensmittel, die den Kennzeichnungshinweis „Ohne Gentechnik“ tragen und den einschlägigen gesetzlichen Vorgaben entsprechen, aus.

Darüber hinaus handelt es sich bei §§ 3a, 3b EGGentDurchfG um nationale Spezialnormen im EU-weit nicht harmonisierten Rechtsbereich der „Ohne Gentechnik“ bzw. „gentechnikfrei“–Kennzeichnung. Der deutsche Gesetzgeber hat in den vorgenannten Rechtsnormen – nach einer äußerst kontroversen Diskussion im Rechtsetzungsverfahren zum EGGenTDurchfG – die (erleichterten) Anforderungen für die Auslobung „Ohne Gentechnik“ und die Exklusivität dieser Angabe gesetzlich fixiert.

Daher ist Grube ausdrücklich zuzustimmen, der in seinem Kommentar zur Lebensmittelinformationsverordnung ausführt: „Da diese Angabe gesetzlich zulässig ist, kommt zumindest für den Raum der Bundesrepublik Deutschland die Annahme einer Irreführung im Sinn von Art. 7 (LMIV) nicht in Betracht, wenn und soweit die gesetzlichen Anforderungen an die Auslobung eingehalten werden (Leible ZLR 2010, 285)“. Unter Hinweis auf Stimmen in der Literatur bezeichnet er dies zu Recht als eine „gesetzlich autorisierte Verbrauchertäuschung“. Das allgemeine Irreführungsverbot in Art. 7 Abs. 1 (oder Art. 36 Abs. 2) Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 kann insoweit keinen Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen EGGenTDurchfG mit seinen speziellen Vorgaben zur „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung beanspruchen. Ansonsten müsste schon in den seit 2008 in § 3a EGGenTDurchfG geregelten Durchbrechungen einer absoluten Gentechnikfreiheit (z. B. die aufgeführte Fristenregelung zur Nutzung von gentechnisch veränderten Futtermitteln für die Erzeugung tierischer Lebensmittel) eine Irreführung gemäß Art. 7 Abs. 1 (oder Art. 36 Abs. 2) Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 liegen. Genau dies bestreitet aber völlig zu Recht die herrschende Kommentarliteratur zur Lebensmittelinformationsverordnung, indem sie von einer „gesetzlich autorisierten Irreführung“ ausgeht.

Es ist daher festzuhalten, dass auch nach dem EuGH-Urteil in Rs. C-528/16 eine nach den gesetzlichen Vorgaben der §§ 3a, 3b EGGenTDurchfG erfolgende „Ohne Gentech-nik“-Kennzeichnung keine rechtlich angreifbare Verbrauchertäuschung darstellt.

5. Fazit

Zur Versachlichung der Diskussion sollte nach Auffassung des BLL künftig daher wieder schärfer zwischen politischen und rechtlichen Argumenten differenziert werden. So ist die politische Diskussion um die Glaubhaftigkeit der geltenden „Ohne Gentechnik“-Kennzeichnung am Maßstab der Verbrauchererwartung und die Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Produktauslobungen mit „Ohne Gentechnik“-Angaben auf der Basis der aufgezeigten geltenden Rechtslage strikt auseinanderzuhalten.