Die sog. Negativliste von Pankow – Ein rechtswidriges Experiment
- In einem bislang einmaligen Modellprojekt veröffentlicht das Veterinär- und Lebensmittelaufsichtsamt Berlin-Pankow seit dem 02. März 2009 unter Berufung auf das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) eine sog. Negativliste im Internet. Nach Darstellung der Behörde finden sich auf dieser Liste solche Betriebe, „die gegen das Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch sowie die mitgeltenden Rechtsvorschriften und gegen Rechtsakte der Europäischen Union (EU) verstoßen haben. Die veröffentlichten Verstöße erfüllen mindestens den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit. Dies bedeutet, dass eine gewisse Schwere der Tat vorliegt. Kleinere Verstöße werden hier nicht veröffentlicht“ (vgl. http://www.berlin.de/ba-pankow/verwaltung/ordnung/smiley.html, abgerufen am 06.11.2009). Die Negativliste enthält u. a. den Namen und die Adresse von hygieneauffälligen Betrieben, das Datum der zuletzt durchgeführten Kontrolle, die festgestellten Mängel sowie seit Mai 2009 (zu Beweiszwecken von den Kontrolleuren gefertigte) Fotos.
Die sog. Negativliste ist mit den Grundsätzen einer effektiven Hygieneüberwachung nicht zu vereinbaren
Sowohl für Verbraucher als auch aus Sicht der anbietenden Wirtschaft sind eine effizient arbeitende amtliche Lebensmittelüberwachung und ein effektiver, einheitlicher Vollzug des Lebensmittelrechts nicht zuletzt im Bereich der Lebensmittelhygiene unabdingbar. Aus diesem Grund verfügen die Überwachungsbehörden über die notwendigen rechtlichen Instrumente, um auf Verstöße im Bereich der Lebensmittelhygiene in einzelfallgerechter und angemessener Form zu reagieren von der Möglichkeit spürbarer und nachhaltiger persönlicher Sanktionen durch Geldbußen oder Strafen bis hin zu einer Betriebsschließung. Mit der Behauptung der Behörde, hier lägen „Hygieneverstöße einer gewissen Schwere“ vor, ist es allerdings offensichtlich nicht zu vereinbaren, wenn zwar die Namen der betroffenen Betriebe im Internet veröffentlicht werden, gleichzeitig aber keine Schließungsverfügungen zum Schutz der Verbraucher erfolgen. Der rechtlichen Verpflichtung zur Vornahme effektiv verbraucherschützender Maßnahmen darf sich die Behörde nicht durch Veröffentlichungen im Internet entziehen, die zwar ein hohes Medieninteresse provozieren, aber nur einen Teil der Verbraucher erreichen.
Die sog. Negativliste ist mit den gesetzlichen Vorgaben des VIG nicht zu vereinbaren
§ 2 VIG formuliert die Fälle, in denen eine Veröffentlichung von behördlichen Informationen ausgeschlossen bleibt. Hiernach darf eine Mitteilung auch von Hygieneverstößen nicht erfolgen, wenn und soweit wegen dieser Verstöße ein Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren anhängig ist. Die Behörde hat in diesem Zusammenhang kein Wahlrecht, eine Internet-Veröffentlichung anstelle eines Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahrens vorzunehmen.
Bei den hier in Rede stehenden, ausdrücklich so genannten „Taten von gewisser Schwere“ ist die Überwachungsbehörde nicht zuletzt aus Gründen eines effektiven Verbraucherschutzes ohnehin verpflichtet, gegen die Verantwortlichen ein Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren einzuleiten und die insoweit bestehenden Sanktionsrahmen auch tatsächlich auszuschöpfen. Die Internet-Veröffentlichungen stehen daher im Widerspruch zum gesetzlichen Regelungsmodell des VIG.
Die sog. Negativliste ist mit rechtsstaatlichen Vorgaben nicht zu vereinbaren
Jede staatliche Information hat sich an den allgemeinen Prinzipien von Richtigkeit, Eindeutigkeit, Verständlichkeit und Sachlichkeit auszurichten. Jede staatliche Information der Öffentlichkeit hat deswegen selbstverständlich auch zu berücksichtigen, welchen Inhalt die staatlich verbreitete Information insbesondere durch die Berichterstattung der Medien erhält. Eine staatliche Stelle, die einer anprangernden und bloßstellenden Berichterstattung Vorschub leistet, macht sich zum Gehilfen der Schmähung und verletzt ihre Schutzpflicht gegenüber den Betroffenen.
Jede Behörde der Lebensmittelüberwachung ist aus Gründen des Verbraucherschutzes verpflichtet, risikoorientiert zu kontrollieren und auf der Grundlage der Kontrollergebnisse ggf. auch zeitnahe Nachprüfungen vorzunehmen. Zu zeitnahen Nachprüfungen ist die Überwachungsbehörde auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit verpflichtet, sobald sie den Namen eines Betriebes im Internet veröffentlicht. In einem Rechtsstaat dürfen sich personelle Engpässe oder sachliche Defizite im Bereich der Kontrollbehörden weder zu Lasten der betroffenen Betriebe noch zum Nachteil der Verbraucher auswirken. Der rechtserhebliche Nachteil darf zu keinem Zeitpunkt in unangemessenem Verhältnis zur angenommenen Verfehlungen, zu deren Dauer und zu deren Gewicht stehen ggf. handelt es sich um eine (einmalige) Momentaufnahme. Die Erwähnung eines bereits behobenen Hygienemangels auf der sog. Negativliste ist deswegen in jedem Fall unverhältnismäßig.
Die sog. Negativliste ist mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht zu vereinbaren
Art. 7 Abs. 1 S. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sieht einen generellen öffentlichen Zugang zu behördlichen Informationen aus dem Hygienekontrollbereich lediglich in zwei Fällen vor: Zum einen im Fall allgemeiner Informationen über die behördliche Kontrolltätigkeit und ihre Wirksamkeit. Zum anderen im Fall behördlicher Information der Öffentlichkeit auf der Grundlage von Art. 10 der Basis-Verordnung (EG) Nr. 178/2002, also zum Zwecke der Gefahrenabwehr. Beide Fallgruppen sind im Fall der sog. Negativliste nicht einschlägig. Art. 7 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 stellt im Übrigen klar, dass der Geheimhaltungspflicht insbesondere die Vertraulichkeit von Voruntersuchungen oder laufenden rechtlichen Verfahren unterliegen. Der Normtext, die Systematik, die Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck dieser Vorschrift sprechen dafür, dass der europäische Gesetzgeber mit Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 eine abschließende, restriktive Regelung für die Veröffentlichung von Ergebnissen amtlicher Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts getroffen hat. Die sog. Negativliste steht daher im Widerspruch zu höherrangigem Gemeinschaftsrecht.
Im Ergebnis stellt die Negativliste eine Quasi-Sanktion im Gewande einer Verbraucherinformation dar. Das steht im Widerspruch zu den Regelungen des VIG, diesem Vorgehen widersprechen zudem rechtsstaatliche und auch gemeinschaftsrechtliche Vorgaben. Für die Einführung dieser Quasi-Sanktion besteht im Rahmen einer ordnungsgemäß funktionierenden Hygieneüberwachung ohnehin kein praktisches Bedürfnis. Das geltende Lebensmittelrecht bietet ausreichende Möglichkeiten, um auf Regelverstöße im Hygienebereich spürbar, effizient und nachhaltig zu reagieren.
Die Lebensmittelwirtschaft lehnt rechtswidrige Experimente wie die sog. Negativliste ab und fordert die Verantwortlichen auf, innerhalb der Hygieneüberwachung ausreichende sachliche und personelle Ressourcen zu garantieren und für den effektiven, gleichmäßigen und rechtsstaatlichen Vollzug des Lebensmittelrechts Sorge zu tragen.
