Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages zum Thema „Verbraucherinformationsgesetz“ am 9. November 2011

03.11.2011 - Fragen der Fraktionen bei der Öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz zum Thema Verbraucherinformationsgesetz (VIG).

1. An welchen Stellen müsste der von der Bundesregierung vorgestellte Gesetzentwurf zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation (BT-Drs. 17/7374) geändert werden, um den gesellschaftlichen und modernen Anforderungen an einen transparenten, schnellen und effektiven Verbraucherinformationsanspruch gerecht zu werden?

Die „modernen Anforderungen an einen transparenten, schnellen und effektiven
Verbraucherinformationsanspruch“ können alleine kein gesetzgeberischer Maßstab
für die Ausgestaltung des Verbraucherinformationsrechts sein, wie die bestehenden
Verbraucherinformationsregelungen (Verbraucherinformationsgesetz und
Informationsfreiheitsgesetz) richtigerweise zeigen. So muss schon angesichts des
den Informationsregelungen zugrundeliegenden Gesetzeszweckes das Kriterium der
Verfahrensbeschleunigung bzw. der schnellen Informationsoffenlegung hinter den
verfassungsmäßig verbürgten Schutzrechten der Unternehmen zurücktreten, da es in
diesen Fällen gerade nicht um die Abwehr von akuten Gesundheitsgefahren für
Verbraucher geht.

Während im Bereich der Gefahrenabwehr unbestritten eine präventive, pro-aktive und
schnelle Information der gesamten Öffentlichkeit (Allgemeinheit) zwingend notwendig
ist (siehe: www.lebensmittelwarnung.de), betrifft das Verbraucherinformationsgesetz
(VIG) repressive (nachträgliche) Auskunfts- bzw. Informationsansprüche einzelner
anfragender Verbraucher zu Informationszwecken ohne zeitlichen Handlungsdruck.
Da es in den VIG - Fällen gerade nicht um die Abwehr akuter Gefahren unter besonderem zeitlichen Druck geht, sind hier die Verfahrensrechte und Rechtsschutzmöglichkeiten für die betroffenen Unternehmen und Unternehmer zwangsläufig stärker zu gewichten. Nur auf diese Weise wird der vom Gesetzgeber angestrebte „angemessene Ausgleich von Informations- und Schutzinteressen“ tatsächlich erreicht.

2. Mit der VIG-Novelle sollen die Auskunftsrechte auf Produkte erweitert werden.
Ist diese Erweiterung sachgerecht und bei welchen Produktgruppen und mit
welchem Auskunftsziel wird von dem neuen Auskunftsrecht nach Einschätzung
der Sachverständigen in besonderem Maße Gebrauch gemacht werden?

Im Hinblick auf die vorgesehene Ausweitung des Anwendungsbereiches des VIG auf
Verbraucherprodukte im Sinne des Produktsicherheitsgesetzes ist Folgendes
festzustellen: Der Begriff „Erzeugnisse“ umfasst gemäß § 2 Abs. 1 Lebensmittel- und
Futtermittelgesetzbuch (LFGB) Lebensmittel, einschließlich Lebensmittelzusatzstoffe,
Futtermittel, kosmetische Mittel und Bedarfsgegenstände. Allein der Inhalt des
Begriffs „Bedarfsgegenstände“ in § 2 Abs. 6 LFGB, der nicht nur Lebensmittelbedarfsgegenstände, sondern auch z.B. Spielwaren, Scherzartikel,
Bekleidungsgegenstände, Bettwäsche, Armbänder sowie Pflege- und
Reinigungsmittel umfasst, macht deutlich, dass sich der Anwendungsbereich des VIG
bereits in der heute geltenden Fassung nicht auf Lebensmittel beschränkt, sondern
deutlich darüber hinausgeht.

Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs des VIG auf Verbraucherprodukte nach
dem Produktsicherheitsgesetz, u. a. Haushaltsgeräte, wird abgelehnt. Nach den
Evaluationsgutachten des BMELV zum VIG gibt es keinen Anlass für eine
Ausweitung des Anwendungsbereichs dieses Gesetzes. So existieren bereits
europäische Regelungen für Informationen über Produkte nach der
Produktsicherheitsrichtlinie, weshalb die Ausweitung unnötig ist - denn Doppelungen
bringen für niemanden Mehrwert, sie verursachen aber bei allen Betroffenen
Mehrkosten. Ferner gewährt das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG), das
mittlerweile in zehn Bundesländern eine Entsprechung auf Landesebene findet, den
Verbrauchern ein allgemeines Informationszugangsrecht zu amtlichen Informationen,
die bei Behörden auf Bundes- und Landesebene vorliegen. Aus diesem Grunde
erscheint die Notwendigkeit einer Ausweitung des Anwendungsbereichs nicht
gegeben. Ergänzend ist überdies auf die Stellungnahme des BDI zu verweisen.

3. Wie gut erfüllt der Regierungsentwurf die Anforderung eines zeitgemäßen und
anspruchsvollen Verbraucherinformationsgesetzes, Informationsansprüche
außerhalb des Anwendungsbereichs des Lebensmittel- und
Futtermittelgesetzbuchs und des Produktsicherheitsgesetzes, z. B. bei
verbrauchernahen Dienstleistungen, zu erschließen?

Die Frage betrifft nicht mein Arbeitsgebiet.

4. Stellen die im Gesetzentwurf vorgesehenen Ausschluss- und
Beschränkungsgründe einen ausgewogenen Kompromiss zwischen den
Auskunftsinteressen der Antragsteller und berechtigten
Geheimhaltungsinteressen dar, insbesondere was den Schutz von Betriebsund
Geschäftsgeheimnissen betrifft?

Der Gesetzentwurf gibt das bisher verfolgte Ziel der Gewährleistung eines
angemessenen Interessenausgleichs zwischen Informationsinteressen der
Verbraucher und Schutzinteressen der Wirtschaft vollständig zugunsten einer
einseitigen Belastung der Wirtschaft auf. Er entfernt sich dabei ohne sachlich
erkennbaren Grund sogar von den Grundsätzen und Ergebnissen, die von
rechtswissenschaftlicher Seite in den vom BMELV selbst in Auftrag gegebenen
Rechtsgutachten im Rahmen der Evaluierungsphase ausformuliert worden sind.

Die Preisgabe von Informationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz ist ein
der Rechtfertigung bedürftiger Grundrechtseingriff. Da es in diesem Zusammenhang
nicht um Fälle der Gefahrenabwehr geht (Gefahrenabwehr durch Information bildet
den Regelungsgegenstand des spezielleren § 40 LFGB), gilt es zu beachten: Auf der
Ebene des Grundgesetzes steht den Grundrechten der Daten- und
Informationsinhaber kein verfassungsrechtlich verbürgtes Informationsrecht von
Verbrauchern oder eine objektive verfassungsrechtliche Informationspflicht des
Staates gegenüber. Vielmehr genießen die Grundrechte der Daten- und
Informationsinhaber verfassungsrechtlichen Vorrang. Aus diesem Grunde besteht an
zwei Stellen im Gesetzentwurf dringender Korrekturbedarf:

Durchgreifende Bedenken wegen der Ausweitung einer Informationsoffenlegung
während laufender Verfahren bestehen zum einen gegen die in § 3 Nr. 1 lit. b VIGE
vorgesehene generalklauselartige Formulierung „oder das öffentliche Interesse an
der Bekanntgabe überwiegt“. Rechtssystematisch stimmig sieht z. B. das dem VIG
vergleichbare Informationsfreiheitsgesetz (IFG) im Hinblick auf Verfahren, deren
Durchführung nicht zuletzt auch im öffentlichen Interesse liegt, einen grundsätzlichen
Nachrang des Informationsinteresses gegenüber beispielsweise
Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahren vor (siehe § 3 IFG). Diese
Übereinstimmung mit den Regeln der Strafprozessordnung (StPO), die nur unter sehr
eingeschränkten Voraussetzungen eine Information von Nicht-Verfahrensbeteiligten
während laufender Strafverfahren zulassen (siehe § 475 StPO), ist nicht zuletzt den
verbindlichen Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention (s. Art. 6 Abs.
2 EMRK) geschuldet. In diesen Fällen muss der Ausschlussgrund daher weiterhin
ausnahmslos greifen, d.h. während laufender Ordnungswidrigkeiten- und
Strafverfahren darf eine Informationsoffenlegung nicht erfolgen.

Zum anderen ist insbesondere die angestrebte erhebliche Einschränkung des
Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach Maßgabe von § 3 Satz
4 VIG-E als rechtsbedenklich anzusehen. Die vorgesehene Formulierung führt zu
einer unverhältnismäßigen Relativierung von verfassungsrechtlich garantierten
Rechten im Bereich des Datenschutzes, der Eigentumsrechte und der Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse. Dies gilt auch für die geforderte Offenlegung von Liefer- und
Vertriebsketten, die zum Kernbereich der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
zählen. Der in § 3 Satz 4 VIG-E vorausgesetzte grundsätzliche Vorrang eines
Informationsinteresses widerspricht der grundgesetzlichen Werteordnung, wonach
Informationsinteressen keine Güter von Verfassungsrang sind. Es wird deshalb für
zwingend erforderlich angesehen, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse auch
weiterhin ausnahmslos von einer Offenlegung auszunehmen.

Eine inhaltlich zu 100% deckungsgleiche Regelung des ausnahmslosen
Ausschlusses von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen im bisherigen § 2 Nr. 2 c)
VIG findet sich insbesondere in § 6 Informationsfreiheitsgesetz (IFG). § 6 IFG
gewährleistet den verfassungsrechtlich gebotenen absoluten Schutz von Betriebsund
Geschäftsgeheimnissen. Dies wird in der Amtlichen Begründung zu § 6 IFG
ausdrücklich mit dem verfassungsrechtlichen Schutz dieser Rechtsgüter begründet.
Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind von erheblicher Bedeutung für den Wert
eines (Lebensmittel-) Unternehmens. Aus diesem Grunde werden diese Grundlagen
eines Unternehmens auch von Art. 14 GG als Teil des Rechts am eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb verfassungsrechtlich besonders geschützt. Ferner kann
auch der Schutzbereich der Berufsfreiheit in Art. 12 Abs. 1 GG tangiert sein, wenn die
Offenlegung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen an Mitbewerber dem
betroffenen Lebensmittelunternehmer seinen wirtschaftlich relevanten Vorsprung
nimmt. Der Begriff „Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse“ ist durch die bestehenden
Parallelregelungen in anderen Gesetzen (z.B. § 17 Gesetz gegen den unlauteren
Wettbewerb, UWG) und die einschlägige Rechtsprechung ausreichend präzisiert. Es
obliegt der Behörde zu prüfen, ob im Einzelfall ein berechtigtes und schutzwürdiges
Interesse an der Vertraulichkeit anzuerkennen ist. Diese Bewertung der Behörde ist
gerichtlich voll überprüfbar. Es ist dem einzelnen Unternehmen schon heute daher
nicht möglich, Informationen allein aufgrund einer eigenen, subjektiven Bewertung
und Kennzeichnung als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis einer Offenlegung zu
entziehen. Fälle mit einer akuten Gefährdungslage, die eine Information der
(allgemeinen) Öffentlichkeit erfordern, werden ohnehin über § 40 LFGB abgewickelt.

§ 3 Satz 4 Nr. 3 VIG-E ist ebenfalls in der bisherigen Ausgestaltung zu beanstanden:
Beinahe sämtliche Mess- bzw. Höchstmengen-Daten, die von Seiten der Behörden
im Rahmen ihrer gesetzlich vorgesehenen Aufgaben erlangt bzw. erhoben werden,
würden auf diese Weise zu einem frei zugänglichen Informationspool umdefiniert. Die
amtliche Lebensmittelüberwachung würde auf diese Weise zum regelmäßig
kostenlosen Erfüllungsgehilfen für die Verfolgung rechtlich nicht kontrollierbarer Zwecke: Es ist absehbar, dass diese Daten insbesondere von NGOs für
Kampagnenzwecke, aber auch von dritter Seite für wettbewerbliche Zwecke
missbraucht werden könnten. Damit droht nicht zuletzt die Gefahr der Etablierung von
Sekundärregimes, die sich nicht an den unionsrechtlich vorgesehenen Prinzipien der
Risikoorientierung, sondern an selbst und freihändig definierten Kriterien von
„erwünscht/unerwünscht“ ausrichten. Der Staat darf aber auch nicht durch eine
„großzügige“ Informationseröffnung die Entstehung von faktischen
Handelshemmnissen auf dem deutschen Markt fördern!

5. Gewährleisten die im Gesetzentwurf enthaltenen Verfahrensregelungen, dass
die Auskunftserteilung nach dem VIG künftig schneller und einfacher möglich
ist und gleichzeitig die verfassungsrechtlichen Grundsätze des rechtlichen
Gehörs und des effektiven Rechtsschutzes gewahrt bleiben?

Wie bereits erwähnt gibt der Gesetzentwurf das bisher verfolgte Ziel der
Gewährleistung eines angemessenen Interessenausgleichs zwischen
Informationsinteressen der Verbraucher und Schutzinteressen der Wirtschaft
zugunsten einer einseitigen Belastung der Wirtschaft auf.

Die Möglichkeit, von der Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 lit.
a) und b) VIG-E abzusehen, führt zu einer Absenkung des Rechtsschutzniveaus
unterhalb des im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Standards; dies
begegnet durchgreifenden Bedenken. Insbesondere die Regelung in § 5 Abs. 1 Satz
2 lit. a VIG-E stellt den Betroffenen im Verwaltungsverfahren de facto rechtlos und
nimmt ihm jede Möglichkeit, zu der möglicherweise fehlerhaften Bewertung eines
Sachverhaltes durch eine Behörde Stellung zu nehmen. Das ist insbesondere auch
mit den Grundsätzen des „Steffensen-Urteils“ (EuGH, Urteil vom 10.04.2003, Rs
176/01) nicht vereinbar. Ferner ist die Regelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. b VIG-E in
seiner Formulierung zu unbestimmt. So bleibt völlig offen, wann „gleichartige Anträge“
gegeben sein sollen. Angesichts der Bedeutung der Verfahrensrechte für die
Unternehmen kann der mit der Formulierung verbundene Interpretationsspielraum
nicht zulasten der Betroffenen gehen, d.h. es muss angehört werden.

§ 5 Abs. 4 Satz. 1 VIG-E widerspricht überdies dem Regelungsmodell des
§ 80 VwGO, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage grundsätzlich
aufschiebende Wirkung haben, d.h. Vollzugsmaßnahmen so lange aufgeschoben
werden. Den dort genannten Ausnahmetatbeständen sind die hier in Rede stehenden
Fälle nicht annähernd vergleichbar. Die gesetzliche Anordnung der sofortigen
Vollziehbarkeit ist aus verfassungsrechtlichen Gründen auf Ausnahmefälle
beschränkt und darf nur mit besonderer Begründung erfolgen. Der Entwurf kehrt
dieses Regel-Ausnahmemodell in unverhältnismäßiger Weise in sein Gegenteil um.
Allein der Hinweis darauf, dass die durch die Ausschöpfung verfas sungsmäßig garantierter Rechte betroffener Unternehmen bewirkte Verzögerung der Auskunftserteilung in der Öffentlichkeit erhebliche Kritik erfahren habe oder von der jederzeit möglichen Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Behörden in der Vergangenheit kaum Gebrauch gemacht wurde, kann keine sachliche Rechtfertigung für einen derart gravierenden Eingriff in die Rechte der betroffenen Unternehmen darstellen.

Zusammenfassend formuliert fördert die vorgesehene Fassung von § 5 VIG-E durch
die Verkürzung des Rechts auf Gewährung rechtlichen Gehörs und die faktische
Verpflichtung des Betroffenen, seine Rechte im einstweiligen Rechtsschutzverfahren
zu sichern, die Verbreitung ungesicherter, verwaltungsseitig noch nicht einmal
qualifiziert festgestellter „Abweichungen“ einseitig und unzumutbar zulasten des
Betroffenen.

6. Welche Schritte sollte die Bundesregierung unternehmen, damit Inhalt, Form,
Ort und Zeitpunkt von Verbraucherinformationen im Hinblick auf eine konkrete
Entscheidungssituation angemessen sind?

Verfahrensvereinfachungen (z.B. Antrag per Mail; Gebührenregelung) oder
Verfahrensbeschleunigungen sind akzeptabel, sofern sie den angemessenen
Interessenausgleich zwischen Informationsinteressen der Verbraucher und
Schutzinteressen der Wirtschaft nicht in Frage stellen. Die verfassungsmäßig
geschützten Rechte der Unternehmen (rechtliches Gehör; umfassender Schutz von
Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen; effektiver Rechtsschutz; Gewährleistung der
Unschuldsvermutung, d.h. keine Informationsoffenlegung in laufenden Verfahren) ist
wie vorstehend erläutert umfassend zu wahren. Es ist insoweit darauf hinzuweisen,
dass die derzeitigen Regelungen im Verbraucherinformationsgesetz das Ergebnis
einer langwierigen und intensiven Diskussion um die Notwendigkeit genau dieses
Interessenausgleichs waren.

So ist erneut darauf hinzuweisen, dass die öffentliche Nennung von Produkt- oder
Unternehmensnamen, insbesondere wenn sie durch eine Behörde mit ihrer
staatlichen Autorität erfolgt, zumeist als „Warnung“ verstanden wird, mit erheblichen
wirtschaftlichen Folgen für die betroffenen Unternehmen. Diese wird schnell eine
unkontrollierte, flächendeckende Eigendynamik entwickelt haben. Falls sich später
ihre Unbegründetheit herausstellt, wird ihr zwar nachträglich der Boden entzogen,
ohne dass aber die eingetretenen Folgewirkungen für das oder die betroffenen
Unternehmen rücknehmbar sind. So hat auch der VGH Baden-Württemberg im
Herbst 2010 klar festgestellt, dass Verwaltungshandeln durch Information irreversibel
ist und eine Verbraucherinformation zu -angeblichen- Rechtsverstößen eines
Unternehmens für dieses existenzgefährdend oder sogar existenzvernichtend sein
kann. Dies gilt es bei der Ausgestaltung des VIG zu berücksichtigen.

7. Ist aufgrund der durch den Entwurf der Bundesregierung beabsichtigten
Änderung der Ausschluss- bzw. Abwägungstatbestände ausreichend,
verfassungsgemäß und vollzugsfest gewährleistet, dass Verbraucherinteressen
gleichrangig bzw. öffentliche Interessen vorrangig mit den schutzwürdigen
Interessen Dritter abgewogen werden, auch bei Erkenntnisunsicherheit der
Behörden oder drohender Negativbewertung einzelner Unternehmen in der
öffentlichen Meinung?

Insoweit ist auf die Ausführungen zu Fragen 4, 5 und 6 zu verweisen! Hinsichtlich des Abwägungstatbestandes in § 40 Abs. 1 Satz 3 LFGB ist Folgendes auszuführen:

Die vorgesehene Beschränkung der Abwägungsklausel des § 40 Abs. 1 Satz 3 LFGB
ist rechtlich bedenklich. Durch die bisherige Fassung der Abwägungsklausel in § 40
Abs. 1 Satz 3 VIG wird gerade sichergestellt, dass von der Behörde im Einzelfall eine
umfassende Abwägung der privaten Schutzinteressen des Betroffenen mit dem
Veröffentlichungsinteresse der Behörde vorzunehmen ist, um dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen. Dies hat gute Gründe: Der auch in Art. 10
der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 zum Ausdruck kommende Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit gilt nicht nur für das Gesetz selbst, sondern selbstverständlich
auch für den Vollzug des Gesetzes; er gehört zu den grundlegenden Vorgaben für
staatliches Informationshandeln und ist daher strikt zu beachten (vgl. BVerfGE 105,
252, 268). So bestehen im Hinblick auf die Namensnennung sehr eingeschränkte
Vorgaben, die bei der beabsichtigten Änderung des § 40 Abs. 1 Satz 3 LFGB
unterlaufen würden. Bei jeder Änderung des § 40 LFGB ist es wegen dieser
verfassungsrechtlichen Vorgaben erforderlich, die Auswirkungen auf den sorgfältig
austarierten Interessenausgleich zwischen Informationsrechten und legitimen
Schutzinteressen der Unternehmen im Einzelfall besonders zu berücksichtigen.
Allein die Pflicht der Behörde die getroffene Abwägungsentscheidung begründen zu
müssen und damit justiziabel zu machen, hält die Behörde zu einem sorgfältigen
Vorgehen bei der Entscheidungsfindung an, das bei derart weitreichenden Folgen
auch angebracht ist!

8. Wird die im Gesetzentwurf vorgesehene Regelung zu den Kosten nach Ihrer
Einschätzung unter Berücksichtigung des Vollzugs durch die Bundesländer
bundesweit einheitlich kostengünstige Auskünfte für die Bürger ermöglichen
und stellt die Regelung aus Ihrer Sicht einen Fortschritt gegenüber der aktuell
gültigen Kostenregelung dar?

Nach der Auswertung der Anwendungserfahrungen mit dem bisherigen VIG im
Evaluierungsbericht wurde schon die bisherige Kostenregelung von den zuständigen Bundes- und Landesbehörden bürgerfreundlich gehandhabt. So wurden etwa 80%
der Anträge vollständig gebührenfrei beantwortet. Ob die Neuregelung einen wünschenswerten Beitrag zur Reduzierung missbräuchlicher „Globalanträge“ leisten kann, bleibt abzuwarten.

9. Wie bewerten Sie die den Vorschlag der Bundesregierung in § 7 Abs. 1 VIG-E,
wonach die Kosten für eine Auskunft nur bis zu einem Verwaltungsaufwand
von 1.000,- € (Informationen über Rechtsverstöße) bzw. 250,- € (sonstige
Informationen) kostenfrei sein sollen, insbesondere im Hinblick auf dessen
Folgen für Informationsintermediäre wie Journalisten und
Nichtregierungsorganisationen?

Die ersten zwei Jahre des VIG waren geprägt von Anträgen einzelner
Nichtregierungsorganisationen, die die Reichweite des Informationszugangs durch
umfassende Auskunftsanträge austesteten und dadurch die personellen Ressourcen
der betroffenen Behörden und der anzuhörenden Unternehmen erheblich
strapazierten. Mit kostenträchtigen Ausforschungs- oder Global-Anträgen ohne
Konkretisierung oder Eingrenzung auf einen bestimmten Sachverhalt wollten sie sich
einen Gesamtüberblick über das bei den Behörden vorhandene Wissen verschaffen
und den behördlichen Datenpool möglichst umfassend für eigene Interessen
abschöpfen. Solche pauschalen Ausforschungs- oder Global-Anträge ohne eine
irgendwie geartete Konkretisierung bzw. Eingrenzung auf einen Lebenssachverhalt
sind als unzulässig anzusehen. Aus diesem Grunde ist der Versuch, derartige
Ausforschungs- oder Globalanträge über die vorgeschlagene Kostenregelung
einzuschränken, ausdrücklich zu begrüßen. Ob die Neuregelung tatsächlich einen
wünschenswerten Beitrag zur Reduzierung missbräuchlicher „Globalanträge“ leisten
kann, bleibt abzuwarten.

10. Wie bewerten Sie den Vorschlag eines Informationsbeauftragten bzw.
Ombudsmannes für Fragen der Informationsfreiheit, insbesondere im Hinblick
auf die Funktionen, die dieser erfüllen könnte?

Keine Beantwortung wegen fehlender Meinungsbildung!

11. Gefährdet die generelle Abwägungsbefugnis der Behörde zwischen
Informations- und Geheimhaltungsinteresse unter Umständen den Schutz von
Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen?

Insoweit ist auf die Ausführungen zu Fragen 4 und 7 zu verweisen!

12. Sind Rezepturen und sonstiges exklusives wettbewerbserhebliches Wissen
über die Parameter eines bestimmten Produktes trotz des erweiterten
Informationsanspruchs der Verbraucherinnen und Verbraucher ausreichend
geschützt?

Im Hinblick auf die Notwendigkeit eines umfassenden Schutzes von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen ist auf die Ausführungen zu Frage 4 zu verweisen! Gegen die vorgesehene Streichung des Ausschlussgrundes „sonstiger wettbewerbsrelevanter Informationen“ bestehen Bedenken. Dieser Ausschlussgrund wurde von Behördenseite bislang als Auffangtatbestand eingesetzt, um den nach der bisherigen Gesetzesfassung vorgesehenen, rechtsbedenklichen Ausschluss von nicht rechtskräftig festgestellten „Verstößen“ (siehe § 2 Satz 1 Nr. 1 b) VIG a. F.; also dem bloßen Verdacht eines Rechtsverstoßes) aus dem Bereich der rechtlich geschützten Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse gewissermaßen auszugleichen.

13. Wie beurteilen Sie die Veröffentlichungspflicht für Behörden bei
Grenzwertüberschreitung und die Erstreckung dieser Pflicht auf die Verletzung
von Vorschriften zum Schutz des Verbrauchers vor Täuschung oder zur
Einhaltung hygienischer Maßnahmen und halten sie die in diesem
Zusammenhang die vorgesehene Bagatellgrenze von 350 EUR (Bußgeldhöhe)
für ausreichend?

Bereits die jetzige Fassung von § 40 LFGB ist, soweit sie über das unionsrechtliche
Regelungsniveau von Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 hinausgeht,
gewichtigen rechtlichen Bedenken ausgesetzt. Soweit nunmehr ein
„Veröffentlichungs-Automatismus“ in § 40 Abs. 1 a Nr. 1 LFGB-E vorgesehen ist, der
im Fall jeder Höchstmengenüberschreitung eingreifen soll, so ist diese Regelung
unverhältnismäßig. Betroffenen Unternehmen wird damit jede Möglichkeit
genommen, sich vor der Veröffentlichung gegen den möglicherweise unzutreffenden
Vorwurf zu wehren oder aufklärend zu wirken. Ihre betroffenen Interessen
(Vermeidung einer Imageschädigung / Unschuldsvermutung bis zum Abschluss der
behördlichen Verfahren) werden kraft Gesetzes für unbeachtlich erklärt, denn die
Behörde ist zur Veröffentlichung ohne Rücksicht auf den Einzelfall verpflichtet. Eine
verpflichtende Interessenabwägung würde die Behörde dagegen zu besonderer
Sorgfalt bei der Beurteilung der Frage zwingen, ob das in Rede stehende
Informationsrecht in geschützte Rechtspositionen der Unternehmen eingreift und
unverhältnismäßige Eingriffe und Belastungen vermeidet. Dass die Tragweite
behördlicher Veröffentlichungen für ein Unternehmen erheblich sein und welche
wirtschaftlichen Folgen ungesicherte Verdachtsmeldungen haben können, ist nicht
zuletzt durch das EHEC-Geschehen mehr als deutlich geworden. Auch das
Evaluierungsgutachten der Philipps-Universität Marburg legt nahe, Auskünfte über Verstöße nur dann zu erteilen, wenn diese bestandskräftig festgestellt worden sind,
da sich von den Wirkungen die Bekanntgabe solcher Informationen für die
Betroffenen häufig schwerwiegender darstelle als ordnungsrechtliche Maßnahmen
(Ziffer 36 der Zusammenfassung der Ergebnisse). Dementsprechend setzt auch die
Veröffentlichungspraxis im Saarland eine abschließende Entscheidung voraus!

Soweit nun beabsichtigt ist, eine automatische Veröffentlichungspflicht im Fall einer
behördenseitig lediglich angenommenen, aber nicht abschließend festgestellten
Ordnungswidrigkeit vorzusehen, stehen dem bereits die einschlägigen Regelungen
der Strafprozessordnung entgegen. Wenn eine Behörde Anlass für die Annahme
einer Ordnungswidrigkeit oder gar Straftat hat, sind die entsprechenden Schritte zur
Einleitung eines Ordnungswidrigkeiten- oder Strafverfahrens einzuleiten. Dies hat zur
Folge, dass Informationen über Verfahrensinhalte, insbesondere die Nennung des
Namens des Verfahrensbetroffenen usw., entsprechend den Regeln der Strafprozessordnung grundsätzlich zu unterbleiben haben und nur ausnahmsweise,
insbesondere zum Zwecke der Gefahrenabwehr zulässig sind. Diesen Grundsätzen
widerspricht die vorgesehene Regelung in offensichtlicher Weise. Die vorgesehene
Regelung führt im Ergebnis dazu, dass die Behörden im Gegensatz zum Grundsatz
der Unschuldsvermutung zur öffentlichen Mitteilung eines Ordnungswidrigkeitenverdachts
in einem laufenden Verfahren verpflichtet wären. Das steht allerdings insbesondere auch im offensichtlichen Widerspruch zu den von der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätzen, wonach öffentliche Informationen selbst über den Verdacht von Straftaten durch Ermittlungsbehörden nur unter einschränkenden Bedingungen zulässig sind (s. Lehr, NStZ 2009, S. 409 m. w. N. der Rechtsprechung).

Zu generellen Bedenken hinsichtlich der neu eingeführten Bagatellgrenze führen
Grube/Immel in ZLR 5/2011, S. 648 aus: „Die neue Eingriffsschwelle im vorliegenden
Gesetzesentwurf dürfte jedoch ebenfalls noch nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage entsprechen, mit der zum einen in
das allgemeine Persönlichkeitsrecht in Form des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz,
zum anderen in die Grundrechte des betroffenen Unternehmens aus Art. 12 und aus
Art. 14 Grundgesetz eingegriffen wird. Letztendlich sind nämlich auch bei einem „zu
erwartenden“ Bußgeld keine hinreichend spezifischen, präzisen und normenklaren
Kriterien festgelegt, unter denen eine Information der Öffentlichkeit erfolgen darf.“

14. Könnte die Neuregelung des § 40 Abs. 1a LFGB dazu führen, dass
Unternehmen auf Eigenkontrollen verzichten, weil sie eine Veröffentlichung
betriebsinterner Kontrollergebnisse durch Behörden fürchten?

Die Lebensmittelwirtschaft trägt die primäre Verantwortung für die Sicherheit bzw. die
gesundheitliche Unbedenklichkeit der von ihr produzierten/vermarkteten Lebensmittel. Die Lebensmittelwirtschaft setzt diese in der täglichen Unternehmenspraxis durch eine Vielzahl qualitätssichernder Maßnahmen um. Dabei werden die bestehenden Qualitätssicherungssysteme sowohl aufgrund stetig wachsender rechtlicher Anforderungen, der Übernahme internationaler Standards sowie unternehmensinterner Vorgaben ständig überprüft und angepasst. Dies liegt im ureigenen Interesse der Unternehmen, denn Nachlässigkeiten in diesem Bereich können neben den straf- bzw. bußgeldrechtlichen Sanktionen erhebliche weitere Schadensfolgen für die Unternehmen nach sich ziehen (Kosten für Rücknahme/Rückrufe; wirtschaftsinterne Haftungsansprüche; Auslistung bei
Handelspartnern; Imageschädigung in der Öffentlichkeit).

Die Unternehmen der Lebensmittelwirtschaft sind daher im Rahmen ihrer
lebensmittelrechtlichen Sorgfaltspflicht zur Vornahme von Eigenkontrollen in
angemessenem Umfang verpflichtet. Darüber hinausgehende Kontrollen erfolgen auf
freiwilliger Basis; ihre Vornahme, ihre Anzahl oder deren Reduzierung obliegt daher
der Entscheidung des einzelnen Unternehmens. Aufgrund gesetzlicher Meldepflichten werden die bei den Behörden vorliegenden Informationen im Verbraucherinformationsgesetz (§ 2 Nr. 2 d) VIG bzw. § 3 Nr. 2 d) des Gesetzentwurfes) zu Recht von einer Offenlegung ausgenommen. Im Rahmen des § 40 LFGB fehlt eine vergleichbare Ausnahmevorschrift. Da in § 40 Abs. 1 a LFGB-E der Informationsoffenlegung auch keine Abwägung im Einzelfall vorausgeht, sondern ein Veröffentlichungsautomatismus erfolgt, sind Auswirkungen auf den Umfang freiwilliger Kontrollen nicht auszuschließen.

15. Welche rechtlichen Änderungen in § 40 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch bzw. § 5 Abs. 1 Satz 2 VIG (alt) sind erforderlich, damit Behörden die Öffentlichkeit proaktiv und unverzüglich über Untersuchungsergebnisse informieren, z.B. durch ein sog. Restaurantbarometer zur Kennzeichnung der Betriebshygiene von Lebensmittelunternehmen?

Für eine Veröffentlichung von Überwachungsergebnissen ist wegen der damit
verbundenen Grundrechtseingriffe aus verfassungsrechtlichen Gründen eine
formalgesetzliche Ermächtigung erforderlich. Diese besteht derzeit weder im LFGB
noch im VIG. Aus diesem Grunde ist das Vorgehen des Bezirks Berlin-Pankow mit
der Veröffentlichung der sog. Negativliste derzeit nicht von den rechtlichen Vorgaben
abgedeckt. Ob, inwieweit und mit welchem Inhalt eine formalgesetzliche Ermächtigung für die Veröffentlichung von Überwachungsergebnissen künftig geschaffen werden soll, ist derzeit noch Gegenstand der Diskussionen zwischen den Bundesländern sowie zwischen Bund und Ländern.

16. Wird durch die Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches das
Ziel erreicht, als Konsequenz aus dem Dioxin-Geschehen am Anfang des Jahres die Transparenz für die Verbraucher zu erhöhen, und wie schätzen Sie die Auswirkungen der geplanten Regelung auf Wirtschaft und Vollzugsbehörden ein?

Soweit im Gesetzentwurf unter „A. Problem und Ziel“ ausgeführt wird, der „Gesetzesentwurf (trage) auch den aktuellen Geschehnissen im Zusammenhang mit Dioxin in Futtermitteln Rechnung“, so ist zu betonen, dass das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) in seiner Pressemitteilung vom 26. Januar 2011 auf der Grundlage der dort ausgewerteten Probenahmen zum Dioxingeschehen ausdrücklich festgestellt hat, dass „selbst bei Menschen, die in jüngster Zeit in größerem Umfang Eier und Eiprodukte oder Schweinefleisch mit einer Dioxinbelastung über dem jeweiligen Höchstgehalt verzehrt haben, eine gesundheitliche Beeinträchtigung auch langfristig nicht zu erwarten ist.“

Ein von einem tatsächlich bestehenden Risiko für die Lebensmittelsicherheit
gerechtfertigter oder gar geforderter Handlungs- bzw. Informationsbedarf für die
angestrebten Gesetzesverschärfungen zulasten der Lebensmittelwirtschaft besteht
insoweit offensichtlich nicht. Im Hinblick auf die Auswirkungen der geplanten Regelung auf die Lebensmittelwirtschaft wird auf die Ausführungen zu Fragen 13 und 14 verwiesen.

17. Wie beurteilen Sie das VIG-E im Hinblick auf den entstehenden bürokratischen
Aufwand für kleinere und mittlere Unternehmen auch im Vergleich zu einem
möglichen gesetzlichen Direktanspruch auf Information gegen Unternehmen?

Die rechtlichen wie möglichen wirtschaftlichen Auswirkungen auf Unternehmen,
insbesondere KMU´s sind in den Ausführungen zu den vorhergehenden Fragen
ausführlich beschrieben. Die im Rahmen der Evaluierung des VIG vom BMELV in
Auftrag gegebene rechtsvergleichende Studie des Instituts für Ausländisches und
Internationales Privat- und Wirtschaftsrecht der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
zur Untersuchung des Verbraucherinformationsrechts hat sich intensiv mit der
Analyse des Niveaus des Verbraucherschutzes durch Verbraucherinformation in
verschiedenen EU-Ländern und den USA befasst. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass
„sämtliche untersuchten Rechtsordnungen über ein dem deutschen Informationsfreiheitsgesetz vergleichbares Gesetz verfügen“. Ein dem VIG
vergleichbares Gesetz ist hingegen in den anderen Ländern unbekannt. Ferner wird
hervorgehoben, dass „sich in keiner der untersuchten Rechtsordnungen ein Direktanspruch auf Information gegen Unternehmer findet“. Als Gesamtergebnis wird festgestellt, dass das Schutzniveau in Deutschland dem der untersuchten Rechtsordnungen entspricht.

Die Festlegung gesetzlicher Informationsansprüche gegen die Unternehmen ist danach zum einen den europäischen Rechtsordnungen bislang gänzlich unbekannt und zum anderen aus Sicht der Lebensmittelwirtschaft aufgrund ihrer umfangreichen freiwilligen Verbraucherkommunikationsaktivitäten auch unnötig. Schon aus Gründen des Wettbewerbs haben die Unternehmen nämlich ein hohes Interesse daran, die Wünsche der Verbraucher einschließlich ihres Informationsbedarfs bezüglich der angebotenen Produkte zu befriedigen. Dies gilt besonders für die von vielen Unternehmen angestrebte Marken- und Kundenbindung. Der Wettbewerb ist daher der wichtigste Garant für eine umfassende Information der Verbraucher. Auch das Evaluierungsgutachten der Philipps-Universität Marburg kommt zu dem Ergebnis, dass „darüber hinausgehende gesetzliche Informationsansprüche nicht zweckmäßig erscheinen“ (Ziffer 21 der Zusammenfassung der Ergebnisse). Ein Informationsanspruch gegenüber Unternehmen wäre wegen des damit verbundenen hohen Aufwands gerade für kleine und mittlere Unternehmen nicht leistbar, würde eine Benachteiligung gegenüber ausländischen Anbietern bedeuten und den Initiativen der Bundesregierung zum Bürokratieabbau zuwider laufen.

18. Wie bewerten Sie beim Antragverfahren Bürokratieaufwand, Verbraucherfreundlichkeit sowie die Kostenregelung im Gesetzentwurf der Bundesregierung?

Insoweit ist auf die Ausführungen zu Fragen 6, 8 und 9 zu verweisen!

19. Wie bewerten Sie die bisherigen Vorschläge für ein Auskunftsrecht gegenüber Unternehmen bezüglich besonders ausgelobter Eigenschaften eines Produktes/besondere Werbeaussagen, insbesondere den folgenden § 9 aus dem BMELV-Entwurf vom 18. Januar 2011: „§9 Vorvertragliche Information: Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales Anforderungen an die vorvertragliche Information der Verbraucherinnen und Verbraucher über die Berücksichtigung ethischer, ökologischer und sozialer Belange einschließlich der Produktionsverhältnisse in den Herkunftsländern im Sinne des nationalen Aktionsplanes über Unternehmensverantwortung zu regeln. Die Rechtsverordnung kann auch eine Auskunftspflicht der Händler, Hersteller, Bevollmächtigten und Einführer gegenüber einem vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Rahmen der Umsetzung des nationalen Aktionsplanes über Unternehmensverantwortung eingesetzten unabhängigen Expertengremium zur Erarbeitung von Anforderungen an die Unternehmensethik sowie die Vergabe von Gütesiegeln vorsehen.“?

Insoweit ist auf die Ausführungen zu Frage 17 zu verweisen!

20. Mit welchen Problemen sehen sich Verbraucherinnen und Verbraucher konfrontiert, wenn Sie von Unternehmen Auskunft über deren ethische, ökologische und soziale Produktions-, Liefer-, Verkaufs- oder Dienstleistungsbedingungen haben wollen?

Die Wirtschaft selbst bietet bereits ein hohes Maß an Transparenz durch ihre vielfachen tagtäglichen Direktkontakte mit Verbrauchern per Post, E-Mails, Telefonhotlines oder über das Internet, die auf Verbraucherseite eine hohe Akzeptanz finden. Schon aus Gründen des Wettbewerbs haben die Unternehmen nämlich ein hohes Interesse daran, die Wünsche der Verbraucher einschließlich ihres Informationsbedarfs bezüglich der angebotenen Produkte zu befriedigen. Dies gilt besonders für die von vielen Unternehmen angestrebte Marken- und Kundenbindung. Der Wettbewerb ist daher der wichtigste Garant für eine umfassende Information der Verbraucher.

21. Wie und zu welchen Fragen sollte ein direkter Verbraucherinformationsanspruch
gegenüber Unternehmen im Verbraucherinformationsgesetz (VIG)
geregelt werden?

Wie bereits erläutert ist ein solcher unmittelbarer gesetzlicher Informationsanspruch gegenüber Unternehmen dem deutschen wie dem europäischen Recht unbekannt. Auch in anderen Bereichen, z. B. Umweltinformationsgesetz sowie Informationsfreiheitsgesetze, wird dieser Bereich (bewusst) ausgespart. Mit einem Informationsanspruch gegenüber Unternehmen würde also nicht nur ein nationales Sonderrecht geschaffen, sondern dieses auch noch exklusiv auf die Lebensmittel- und Futtermittelbranche beschränkt. Dieser nationale Alleingang würde die deutsche Lebensmittelwirtschaft einseitig belasten und Wettbewerbern aus anderen Mitgliedstaaten sowie Drittländern die Möglichkeit geben, deutsche Unternehmen „auszuforschen“.

Die Einführung neuer gesetzlicher Informationsansprüche gegenüber Unternehmen würde den laufenden nationalen wie europäischen Initiativen zum Bürokratieabbau bzw. zur Entlastung der Wirtschaft, die gerade eine nachhaltige Abschaffung von Informationspflichten für Unternehmen zum Gegenstand haben, diametral entgegenstehen und vor allem kleine und mittelständische Unternehmen spürbar zusätzlich belasten. Insoweit reichen die zahlreichen freiwilligen und von den Verbrauchern ausgiebig genutzten Aktivitäten der Unternehmen zur Verbraucherkommunikation (z. B. Telefon-Hotlines, Internet) aus.

Die Undifferenziertheit eines allgemeinen Auskunftsanspruchs gegen Unternehmen nimmt im Übrigen keine Rücksicht auf die unterschiedlichen Konsequenzen für die einzelnen Unternehmen. So würde eine solche Auskunftspflicht Handelsunternehmen mit großen Warensortimenten (z. B. 18.000 und mehr unterschiedlichen Artikeln) und einer hohen Zahl von Importprodukten vor nicht handhabbare Probleme stellen; de facto wäre der Informationsumfang bei importierten Produkten deutlich geringer. Auf der anderen Seite müssten kleine und mittelständische Betriebe grundsätzlich einen vergleichbaren Aufwand zur Pflege und zur Vorhaltung von Informationen betreiben wie europaweit oder gar international tätige Großunternehmen. Dies schafft nicht zu bewältigende Folgen für den Markt. Der Verzicht auf einen gesetzlichen Informationsanspruch gegen Unternehmen ist daher sachlich gerechtfertigt und erscheint vor dem Hintergrund der Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen im Binnenmarkt auch geboten.

22. Wie beurteilen Sie die Praxis der Behörden und Unternehmen im Hinblick auf
die proaktive Veröffentlichung und die Aufbereitung von Informationen für
Verbraucherinnen und Verbraucher in Deutschland verglichen mit der Praxis
der proaktiven Verbraucherinformation in Großbritannien?

Die im Gesetzgebungsverfahren zum LFGB ausführlich diskutierte Regelung des § 40 LFGB gibt den Behörden in der vorliegenden Fassung bereits sehr weitgehende Rechte zur aktiven Information der Öffentlichkeit (auch in Fällen des Vorsorgeprinzips, des Täuschungsschutzes und bei Vermarktung ekelerregender Lebensmittel), berücksichtigt aber auch die aus Sicht der Lebensmittelwirtschaft notwendigen Sicherungsmechanismen, weshalb sie akzeptabel für die Wirtschaft ist. So hat der Betroffene zunächst die Möglichkeit, selbst -in Abstimmung mit der Behörde- in die Öffentlichkeit zu gehen (dies ist die Regel), er ist vor einer Veröffentlichung in der Regel anzuhören und im Falle einer Falschmeldung besteht die Gelegenheit zu einer öffentlichen Richtigstellung. Darüber hinaus ist die Behörde nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezwungen, eine Abwägung der privaten Interessen des Betroffenen mit dem Veröffentlichungsinteresse der Behörde vorzunehmen und im Zweifel dafür auch vollverantwortlich zu haften.

Die notwendige, weil verfassungsrechtlich gebotene Interessenabwägung zwingt die Behörde genau deshalb im Rahmen der Interessenabwägung zu besonderer Sorgfalt bei der Beurteilung der Frage, ob das in Rede stehende Informationsrecht in geschützte Rechtspositionen der Unternehmen eingreift und unverhältnismäßige Eingriffe und Belastungen vermeidet. Dies hindert die Behörde nicht daran, in Eilfällen, insbesondere bei gesundheitsgefährdenden Produkten, zügig vom Instrumentarium des § 40 LFGB Gebrauch zu machen.

Ferner kann die Behörde gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 LFGB ihrerseits die Öffentlichkeit auf eine Information der Öffentlichkeit oder einen Rückruf durch den Lebensmittelunternehmer hinweisen. In Ergänzung dazu ist gerade die neue Homepage www.lebensmittelwarnung.de in Betrieb gegangen. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass in Fällen mit akuter Gesundheitsrelevanz schon aus Haftungs- sowie Imagegründen ein eigenes Interesse des betroffenen Unternehmens besteht, den Verbraucher mit den notwendigen Informationen zu versorgen, um ein gesundheitsschädliches Produkt zu identifizieren und vom Verzehr auszuschließen. Weitere Verschärfungen des § 40 LFGB sind aus Sicht der Lebensmittelwirtschaft nicht angebracht.

23. Welche Gründe sprechen für eine Integration eines Informationsanspruchs gegenüber Unternehmen wie er ansatzweise in Art. 33 Abs. 2 der REACHVerordnung bereits verankert ist?

Insoweit ist auf die Ausführungen zu Fragen 17 und 21 zu verweisen.

24. Wie könnte eine Erweiterung des Informationsanspruchs im VIG auf Finanzprodukte und verbrauchernahe Dienstleistungen praktisch aussehen, insbesondere vor dem Hintergrund konkreter Fragen, die den Verbraucherinnen und Verbraucher dann beantwortet werden würden?

Die Frage betrifft nicht mein Arbeitsgebiet.

25. Wie bewerten Sie die Forderung nach einer gesetzlichen Kompetenznorm für
öffentliche Warnungen durch Behörden, z.B. vor riskanten Geldanlagen, unsicheren Fluglinien, unethischen Arbeits- und Produktionsbedingungen oder vorsorgliche Hinweise bei Neuheiten?

Die Frage betrifft nicht mein Arbeitsgebiet.