Der BLL und die Europäisierung des Lebensmittelrechts

Am 25. März 1957 wurde mit Unterzeichnung der Römischen Verträge die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und den Niederlanden gegründet. Die Verträge traten am 1. Januar 1958 in Kraft. Ein Ziel der EWG war die Schaffung eines gemeinsamen Marktes, in dem die Güter – auch Lebensmittel – frei gehandelt werden können. Dabei war es die Aufgabe der Europäischen Kommission, die rechtlichen Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren dieses Marktes auswirkten, anzugleichen. Diese Aufgabe wurde und wird mit „Harmonisierung des Lebensmittelrechts“ umschrieben.
 

Harmonisierung des Lebensmittelrechts

Die Harmonisierung des Lebensmittelrechts wurde von der – in der Kommission angesiedelten – zentralen Arbeitsgruppe „Lebensmittelrecht“ aufgenommen. Im Oktober 1962 wurde als erste Maßnahme die „Richtlinie zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten für färbende Stoffe, die in Lebensmittel verwendet werden dürfen“ vom Rat verabschiedet. Dies ist das „erste Stück“ europäischen Lebensmittelrechts, das sich bis heute im Jahre 2015 zu einer überaus umfassenden, komplexen und detaillierten Materie entwickelt hat; wohl kaum ein anderer Bereich der europäischen Wirtschaft ist so bis in Einzelheiten geregelt, wie die Herstellung und Vermarktung von Lebensmitteln! Die Harmonisierung erwies sich als recht mühsam; bis 1978, d.h. fast zwei Jahrzehnte nach Beginn, waren im Zusatzstoffbereich erst vier Richtlinien (Farbstoffe, Konservierungsstoffe, Stoffe mit antioxidierender Wirkung, Emulgatoren, Stabilisatoren, Verdickungs- und Geliermittel) erlassen worden. Soweit es um die Regelung bestimmter Produktgruppen ging, waren die Resultate auch nicht besser: der im Juli 1963 vorgelegte Vorschlag für eine Richtlinie zu Kakao und Schokolade wurde exakt 10 Jahre diskutiert, bis er im Juli 1973 verabschiedet werden konnte. Noch schlechter ging es dem im Dezember 1963 unterbreiteten Vorschlag einer „Richtlinie zur Regelung gesundheitlicher und lebensmittelrechtlicher Fragen für den Handelsverkehr mit Fleischerzeugnissen“. Hier kam es nie zu einer Verabschiedung. Entsprechend ging es in späteren Jahren den Versuchen, Brot und auch Bier zu harmonisieren – zwei vor allem aus deutscher Sicht („Brotweltmeister“, „Reinheitsgebot“) fast aberwitzig zu nennende Unterfangen.
 

Stagnation der Harmonisierung

Die Gründe für diese nur wenig erfolgreiche Politik sind vielschichtig. Zu nennen sind die oftmals in langen Traditionen begründeten Spezialitäten und Spezifitäten einzelner Produktbereiche in den Mitgliedstaaten, die Schwierigkeiten, sich im gesundheitsrelevanten Bereich auf einen Standard zu einigen, die frühzeitige Erkenntnis, dass eine punktuelle Harmonisierung zufällig herausgegriffener Bereiche letztendlich nicht weiterführt und schließlich der Zwang zur Einstimmigkeit nach Artikel 100 des EWG-Vertrages.

Auch wenn es trotz der immanenten Schwierigkeiten durchaus bemerkenswerte Fortschritte (EG-Kennzeichnungs-Richtlinie 1978) gab, war seit Anfang der achtziger Jahre eine Stagnation der Harmonisierungsarbeiten nicht zu übersehen.

Der neue Ansatz 1985 – weniger Harmonisierung, mehr Binnenmarkt

Mit ihrem „Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarktes“ aus Juni 1985 und mit der speziellen Mitteilung „Vollendung des Binnenmarktes: das gemeinschaftliche Lebensmittelrecht“ vom 8. November 1985 legte die EG-Kommission einen neuen Ansatz zur Schaffung eines Binnenmarktes im Allgemeinen und im Besonderen für Lebensmittel vor und unterbreitete konkrete Vorschläge mit einem detaillierten Zeitplan. Die Mitteilung zum Lebensmittelrecht hat sich in den darauf folgenden Jahren als rechtspolitische Basis für die Schaffung eines „Lebensmittel-Binnenmarktes“ erwiesen.

Der neue Ansatz zielte darauf ab, „die auf den Artikeln 30 bis 36 des EWG-Vertrages beruhenden Grundsätze der gegenseitigen Anerkennung einzelstaatlicher Regelungen und Normen mit einer neuen Grundlage für die Harmonisierung der Rechtsvorschriften zu verbinden“. Unterschieden wurde zwischen den Bereichen,

• die aus der Sache heraus notwendigerweise einer gemeinschaftlichen Regelung bedürfen und denjenigen
• bei denen darauf verzichtet werden kann; in diesen Fällen sollten die nationalen Vorschriften dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung unterliegen.

Seit Mitte der achtziger Jahr bis zum Jahre 2015 wurden in folgenden Bereichen Regelungen neu erlassen bzw. geändert und verfeinert:

Lebensmittelkennzeichnung/-information, Werbebehauptungen (Claims), Los-Kennzeichnung, Nährwertkennzeichnung, Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen sowie von traditionellen Spezialitäten, Öko- (Bio-) Lebensmittel, Lebensmittelzusatzstoffe, technische Hilfsstoffe, Aromen, Pflanzenschutzmittel- und Schädlingsbekämpfungsmittel-Rückstände, Tierarzneimittel-Rückstände, Kontaminanten, Hygiene, Lebensmittelbestrahlung, Bedarfsgegenstände, diätetische Lebensmittel, Nahrungsergänzungsmittel, tiefgefrorene Lebensmittel, neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten („Novel Foods“), Höchstwerte für radioaktive Belastungen, Lebensmittelüberwachung, Trinkwasser, Tabakerzeugnisse.

Während in den ersten Jahrzehnten die Harmonisierung vorwiegend in der Form von Richtlinien erfolgte, die vom nationalen Gesetz- und Verordnungsgeber erst umgesetzt werden mussten, ging die EU-Kommission dazu über, zunehmend den Weg der unmittelbar geltenden Verordnung zu beschreiten.
 

Gegenseitige Anerkennung – Das Prinzip

Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung lässt sich dahingehend zusammenfassen, dass jedes in einem Mitgliedsstaat rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Erzeugnis in einem anderen Mitgliedsstaat verkehrsfähig ist, es sei denn, entgegenstehende einzelstaatliche Regelungen sind notwendig – und daher hinzunehmen –, um zwingenden Erfordernissen (z. B. Schutz der Gesundheit, Lauterkeit des Handelsverkehrs, Verbraucherschutz) gerecht zu werden. Umgekehrt ergibt sich daraus das Verbot der Anwendung nationaler Regelungen auf Produkte aus anderen Mitgliedstaaten, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, es sei denn, die bereits erwähnten zwingenden Erfordernisse sind durchgreifend. Eine mögliche Irreführung durch ein dem inländischen Verbraucher bisher so nicht bekanntes Lebensmittel ist grundsätzlich durch Kennzeichnung auszuschließen. Dies entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da Kennzeichnung gegenüber einem absoluten Verbot das „mildere Mittel“ ist.

Konsequente Folge des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung ist der Verzicht auf eine europäische Rezepturgesetzgebung. Politisch wird dies damit begründet, dass man

• den „kulinarischen Reichtümern“ der europäischen Länder keine Fesseln anlegen will
• starre gesetzliche Regelungen über die Zusammensetzung von Lebensmitteln der Innovation im Wege stehen
• Geschmack und Vorlieben der Verbraucher nicht gesetzlich geregelt werden sollen

Statt eines europäischen Einheitsbreies, statt genormte „Euro-Lebensmittel“ zu schaffen, sollte den nationalen Spezialitäten der gesamte Markt der Gemeinschaft eröffnet werden.

Ganz wollte und will die Europäische Gemeinschaft jedoch nicht auf „Qualitäts-Regelungen“ verzichten. Neben einigen vertikalen Produktvorschriften (z. B. für Spirituosen oder auch im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse) wurden Systeme und Verfahren zum Schutz geografischer Angaben oder auch garantiert traditioneller Spezialitäten geschaffen.
 

Das Leitbild des mündigen Verbrauchers

Dies alles kann jedoch nur „funktionieren“, weil der Europäische Gerichtshof (EuGH) das Leitbild des „durchschnittlich informierten, aufmerksamen, verständigen und kritischen Verbrauchers geschaffen und seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt hat. Der Bundesgerichtshof hat dieses Leitbild in seiner Rechtsprechung übernommen. Bis dato ging er vom „flüchtigen“ Verbraucher aus, der Aussagen nur ungenau, unvollständig und unkritisch aufnimmt und seine Kaufentscheidung ohne vertieftes Nachdenken trifft.

Weiterentwicklung des europäischen Lebensmittelrechts

Im April 1997 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch über „Allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts in der Europäischen Union“ und verabschiedete gleichzeitig eine Mitteilung über die „Gesundheit des Verbrauchers und Lebensmittelsicherheit“. Diese Dokumente erwiesen sich als wertvolle Diskussionsgrundlage, denn sie beschrieben umfassend die Situation des gemeinschaftlichen Lebensmittelrechts, hinterfragten seine Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit in Einzelbereichen und brachten Aspekte zu seiner Weiterentwicklung in die Debatte ein.

Im Januar 2000 – also noch zu Hochzeiten der BSE-Krise – veröffentlichte die Kommission ein „Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit“, in dem sie nach ihren eigenen Angaben ein „radikal neues Konzept“ vorschlug. Kurz danach veröffentlichte sie eine Mitteilung über die Anwendung des „Vorsorgeprinzips“.

Das Weißbuch erwies sich als entscheidender Meilenstein für die Zukunft des europäischen Lebensmittelrechts, vor dem Hintergrund einer verbreiteten Verunsicherung durch BSE und andere Krisen. Leitgedanke war der Grundsatz, dass die Politik der Lebensmittelsicherheit auf einem umfassenden und einheitlichen Konzept beruhen muss und die gesamte Lebensmittelkette vom Erzeuger, einschließlich Futtermittel, bis hin zum Verbraucher abdeckt.

Wesentliche Vorschläge des Weißbuches wurden mit Erlass der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (sog. Basis-Verordnung Lebensmittelrecht) verwirklicht. Mit Inkrafttreten der Verordnung am 1. Januar 2005 kann man eigentlich erst von einem europäischen Lebensmittelrecht sprechen. Vorher wurden – wenn auch wichtige - Einzelaspekte geregelt.
 

Neuland EFSA

Mit der Verordnung wurde – und zwar bereits am 1. Januar 2002 – die europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (European Food Safety Authority – EFSA) gegründet. Mit diesem Schritt betrat die Europäische Gemeinschaft Neuland. Ausgehend von dem international verbreiteten Prinzip der Risikoanalyse wurde eine strikte Trennung zwischen der unabhängigen wissenschaftlichen Risikobewertung und dem in der Verantwortung der europäischen und nationalen Exekutive liegenden Risikomanagement vorgenommen. Auftrag der EFSA ist die wissenschaftliche Beratung sowie die wissenschaftliche und technische Unterstützung für die Rechtsetzung und Politik der Gemeinschaft in allen Bereichen, die sich unmittelbar oder mittelbar auf die Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit auswirken. Prinzip und Selbstverständnis der EFSA ist die wissenschaftliche Unabhängigkeit – Unabhängigkeit von Politik, Wirtschaft, Verbraucherorganisationen, NGOs, etc.

Der BLL hat sich intensiv mit der grundsätzlichen Frage der Trennung von Risikobewertung und Risikomanagement befasst und sie nach sorgfältiger Abwägung des Pro und Kontra befürwortet, Eine vergleichbare organisatorische und strukturelle Entscheidung ist auch in Deutschland durch die Schaffung des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR) einerseits und des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) andererseits getroffen worden. Eine wichtige Aufgabe sah der BLL darin, in der Lebensmittelwirtschaft das „Prinzip EFSA“ zu erklären und insbesondere ihre Unabhängigkeit uneingeschränkt und nachhaltig auch gegenüber der Öffentlichkeit zu verteidigen. Das europäische Lebensmittelrecht unterliegt einer ständigen Weiterentwicklung, so dass praktisch alle relevanten – horizontalen – Teilbereiche bereits ganz oder überwiegend harmonisiert sind.
 

Die Rolle des BLL

Schon früh nach Gründung der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft hat sich der BLL mit den zu erwartenden Konsequenzen aus der Errichtung eines gemeinsamen Marktes für Lebensmittel befasst. Es fand bereits 1958 ein erster Erfahrungsaustausch mit europäischen Schwesterverbänden statt, 1960 gründete der BLL einen „EWG-Ausschuss“, Im Jahre 1961 wurde von verschiedenen Seiten angeregt, in den fünf anderen EWG-Staaten eine dem BLL entsprechende Organisation zu gründen, um sich dann gemeinsam der europäischen lebensmittelrechtlichen Entwicklung zu stellen. Daraus ist jedoch nichts geworden – der BLL ist ein „Unikat“ geblieben.

Über Jahre stand die Frage einer geeigneten Brüsseler Plattform zur Behandlung des Lebensmittelrechts im Raum. Immer wieder wurde die Notwendigkeit einer entsprechenden Organisation in Brüssel betont, nicht zuletzt weil es im Jahre 1962 zur Gründung einer Organisation europäischer Verbraucherverbände gekommen ist.

1982 wurde die CIAA (Dachverband der europäischen Ernährungsindustrien) als eigenständiger Verband gegründet, nachdem sie schon viele Jahre als Ausschuss der UNICE, des europäischen Industrieverbandes, die Interessen der Ernährungsindustrie in der Gemeinschaft vertreten hatte; im Jahr 2011 erfolgte die Umbenennung in FoodDrinkEurope. Die bildet seit jeher die Plattform in Europa auch für den BLL, obwohl er hinsichtlich seiner Mitgliederstruktur weit über die Ernährungsindustrie hinausreichte. Über die Jahrzehnte hat sich der BLL ganz intensiv in die grundsätzlichen Debatten zur Schaffung eines gemeinsamen Marktes für Lebensmittel, sowie in die einzelnen Vorhaben eingebracht. Angesichts des wachsenden Umfanges der Vorhaben und Vorschläge der Kommission konnte eine flächendeckende Befassung nur mithilfe eines zum Teil überaus aktiven und großen Engagements von BLL-Mitgliedern ermöglicht werden.

Dem BLL kam stets seine fundierte juristische wie auch naturwissenschaftliche Basis zugute. Durch sein Anfang 1999 in Brüssel eröffnetes Büro hat der BLL nicht nur sein Engagement in CIAA/FoodDrinkEurope verstärkt sondern die Interessen seiner Mitglieder auch direkt gegenüber dem Europäischen Parlament, der Kommission und dem Rat vertreten. Es gelang, mit den Jahren ein Netzwerk für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zu schaffen.