Nährwert- und wirkungsbezogene Angaben

Bonn, 03.09.2001 - Diskussionspapier der Generaldirektion Gesundheit und Verbraucherschutz (SANCO D4)

Stellungnahme

1. Allgemeine Anmerkungen

Der BLL begrüßt im Namen der deutschen Lebensmittelwirtschaft und stellvertretend für seine Mitglieder aus Landwirtschaft, Handwerk, Industrie und Handel die Initiative der Kommission zur Beschäftigung mit dem Thema der nährwert- und wirkungsbezogenen Angaben in bezug auf Lebensmittel. Diese - im weitesten Sinne gesundheitsbezogenen - Angaben stehen im Mittelpunkt des Interesses von Lebensmittelwirtschaft und Verbrauchern, für die eine ausgewogene und gesunde Ernährung zunehmend Leitmotiv bei der Kaufentscheidung ist. Harmonisierungsbedarf besteht aufgrund erheblicher Unterschiede in den Mitgliedstaaten sowohl im Hinblick auf die Interpretation gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben als auch aufgrund divergierender einzelstaatlicher Regelungen. Dies gilt für nährwert- und wirkungsbezogene Angaben gleichermaßen und führt zu Behinderungen des freien Warenverkehrs und ungleichen Wettbewerbsbedingungen. Mit Bedauern stellen wir jedoch fest, dass das Diskussionspapier "wirkungsbezogene" Angaben in bezug auf Lebensmittel nur partiell erfasst und die sog. "Health Claims", dass heißt "enhanced function claims" und "reduction of disease-risk claims", nicht behandelt und "aufgrund der besonderen Komplexität" einer gesonderten Konsultation vorbehalten möchte. Wirkungsbezogene Angaben können nicht sinnvoll von Health Claims getrennt werden, im Gegenteil, eine Trennung der sich notwendigerweise überschneidenden Wirkungsangaben wäre kontraproduktiv. Mit der Kommission (15.) sind wir der Auffassung, dass die Verbraucher im Einzelfall nur schwer zwischen den unterschiedlichen Arten wirkungsbezogener Angaben, die sich zudem noch "überschneiden" können, unterscheiden können. Für die Verbraucher ist wichtig, dass die Angaben zutreffend, wissenschaftlich substantiiert und verständlich formuliert sind; Versuche definitorischer Differenzierung mit dem Ziel der Schaffung unterschiedlicher Regelungswerke sind insoweit nicht zielführend.
Wir fordern deshalb die Kommission auf, den Bereich der "wirkungsbezogenen" Angaben umfassend zu behandeln. Auf die gleichgerichteten Aufforderungen des Europäischen in seinen Stellungnahmen zum Grünbuch respektive Weißbuch der Kommission wird in diesem Zusammenhang verwiesen. Dies kann nur gelingen, wenn ein Regelungsrahmen geschaffen wird, der Health Claims erfasst. Nach Auffassung der deutschen Lebensmittelwirtschaft muss dies durch eine Änderung des Art. 2 der Richtlinie 2000/13/EG (Etikettierungsrichtlinie) geschehen, die klarstellt, dass wirkungsbezogene Angaben einschließlich "enhanced function claims" und "reduction of disease-risk claims" keine Vorbeugungs-, Behandlungs- oder Heilungsaussagen sind und deshalb dem Verbot nicht unterfallen (Positionspapier des BLL zu Health Claims, Anlage).
So wichtig ein einheitlicher Regelungsrahmen für alle wirkungsbezogenen Angaben ist, so fraglich und wenig sinnvoll erscheint die gemeinsame Behandlung von nährwertbezogenen und wirkungsbezogenen Angaben. Diese müssen getrennt diskutiert und geregelt werden.
Die notwendigen Regelungen zur weiteren Harmonisierung nährwertbezogener Angaben sollten im Rahmen der anstehenden Überarbeitung der Nährwert-Kennzeichnungsrichtlinie berücksichtigt werden. Auf die Regelung des § 6 der Nährwert-Kennzeichnungsverordnung (NKV) in Deutschland, die eine Reihe von Festlegungen zu Angaben zur Nährstoffreduzierung, etwa zur Kochsalz- oder Natriumverminderung enthält, und sich bewährt hat wird in diesem Zusammenhang verwiesen.

2.Detaillierte Anmerkungen

EINLEITUNG

Das Informationsinteresse der Verbraucher an den Zusammenhängen zwischen Ernährung und Gesundheit kann nur befriedigt werden, wenn die nachgefragte Information sowohl über die allgemeine Verbraucheraufklärung, als auch unmittelbar produktbezogen über das Etikett und in der Werbung für Lebensmittel vermittelt wird. Nur so kann Ernährungsinformation täglich millionenfach als Grundlage der Kaufentscheidung dienen und ist in gleicher Weise Mittel der Verbraucherinformation und als Marketinginstrument legitimes Anliegen der Wirtschaft (3.). Obgleich Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie mit dem Verbot der Irreführung der Verbraucher das entscheidende Grundprinzip formuliert, besteht weiterer Harmonisierungsbedarf, denn die generalklauselartige Formulierung der Vorschrift hat den Mitgliedstaaten Raum für Unterschiede in Interpretation und Anwendung eröffnet. Im Bereich der nährwertbezogenen Angaben besteht Harmonisierungsbedarf, weil in der Nährwertkennzeichnungsrichtlinie bisher nur Vorgaben zu Zulässigkeit und Mindestvoraussetzungen von nährwertbezogenen Angaben formuliert sind, nicht aber zu bestimmten nährwertbezogenen - etwa vergleichenden - Angaben. Bei den wirkungsbezogenen Angaben ist gerade bei den Health Claims durch eine Vielzahl nationaler "Codes of Practice" den bereits bestehenden Unterschieden weiterer Vorschub geleistet worden (4. und 5.). Auf die detaillierteren bzw. über die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben hinausgehenden Regelungen in den § 17 LMBG und 6 NKV etwa zur wissenschaftlichen Substantiierung oder zu Angaben zur Nährstoffreduzierung wird besonders verwiesen. Sie sollten Grundlage der Diskussion auf Gemeinschaftsebene sein (1.-5., 26.).

ALLGEMEINE ÜBERLEGUNGEN

Wie unterstützen die in den "Allgemeinen Überlegungen" formulierten Grundsätze, die sich im wesentlichen bereits aus einer zutreffenden Anwendung des Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie ergeben. Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie setzt für die Zulässigkeit aller Angaben voraus, dass sie zutreffend, wissenschaftlich substantiiert und so formuliert sind, dass die Verbraucher sie "richtig" verstehen. Insoweit besteht kein zusätzlicher Regelungsbedarf (6.-11.). Es gibt keine "guten" oder "schlechten" Lebensmittel "per se", sondern nur eine mehr oder weniger "ausgewogene Ernährung". Dementsprechend müssen nährwert- und wirkungsbezogene Angaben für alle Lebensmittel zulässig sein und nicht nur für bestimmte. Bei der Beurteilung sind auch "fettreiche" Erzeugnisse in Erwägung zu ziehen. Hier kann die Information über den verringerten Fettgehalt etwa einer Margarine eine im Interesse einer ausgewogenen Ernährung wichtige und sinnvolle Information darstellen (9. und 41.).

NÄHRWERTBEZOGENE ANGABEN

Die Begriffsbestimmung der Nährwert-Kennzeichnungsrichtlinie sollte als Diskussionsgrundlage dienen. Darüber hinaus sollten aber auch Angaben zu anderen als den "klassischen" Nährstoffen zulässig sein und zwar für alle Stoffe, die im weitesten Sinne von Bedeutung oder Wert für eine (ausgewogene) Ernährung sind (17.). Die Orientierung an bestehenden Regelungen, insbesondere den Vorgaben des Codex Alimentarius, wird grundsätzlich unterstützt (18.). Im Detail besteht aber durchaus Änderungsbedarf, so etwa im Hinblick auf die Codex-Vorgaben zu Gehalten an gesättigten bzw. mehrfach ungesättigten Fettsäuren, die den unte rschiedlichen Zusammensetzungen der betroffenen Produkte nicht gerecht werden und dazu führen, dass für die Verbraucher wichtige und informative Angaben in bezug auf bestimmte Erzeugnisse nicht mehr möglich sind.(18.; s.o. zu 9.). Der Vollständigkeit halber wird darauf verwiesen, dass in der Verordnung (EG) Nr. 2991/94 des Rates mit Normen für Streichfette weitere Vorgaben für die Begriffe "fettreduziert", "fettarm", "light und "leicht" gemacht werden, dass der Codexwert für "zuckerfrei" 0,5g je 100g/ml beträgt und dass die deutsche Fassung des Anhangs noch einige Übersetzungsfehler enthält. Generell muss gelten, dass produktspezifische Regelungen Vorrang haben und fortgelten; auf den Fall der diätetischen Lebensmittel wird in diesem Zusammenhang beispielhaft verwiesen (18. und Anhang). In bezug auf alle weiteren im Diskussionspapier angesprochenen nährwertbezogenen Angaben wird erneut auf die Grundsätze des Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie und das allgemeine Irreführungsverbot verwiesen. Die Mehrzahl der aufgeworfenen Fragen lässt sich hiermit beantworten. Dies gilt auch für die zu Hinweisen auf Cholesteringehalte aufgeworfenen Fragen. Ein generelles Verbot kommt hier u.E. schon im Hinblick auf die kontroverse wissenschaftliche Diskussion nicht in Betracht. Allerdings müssen bei der Formulierung die Unterschiede zwischen Nahrungs- und Blutcholesteringehalten sowie der Bedeutung deutlich werden (24. und 25.).

KRITERIEN FÜR NÄHRWERTBEZOGENE ANGABEN

Wir unterstützen die Auffassung der Kommission, nach der nährwertbezogene Angaben für alle Lebensmittel zulässig sein sollen und nicht nur für eine bestimmte Kategorie von Lebensmitteln, etwa Functional Food (27.).
In bezug auf die einzelnen im Diskussionspapier genannten nährwertbezogenen Angaben gilt neben dem erneuten Verweis auf Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie, der für Zulässigkeit und Grenzen der einzelnen Aussagen die entscheidenden Kriterien vorgibt, und dem Grundsatz, dass alle zutreffenden und wissenschaftlich substantiierten Angaben zulässig sein müssen, folgendes:Aussagen wie "ohne Zusatz von", "ohne Zugabe von" oder "arm" sollten auch bei solchen Lebensmitteln zulässig sein, die grundsätzlich oder gar von Gesetzes wegen "ohne Zusatz von", "ohne Zugabe von" oder "arm" an bestimmten Stoffen hergestellt werden; bei der Formulierung der Angaben ist aber darauf zu achten, dass hier nicht der fälschliche Eindruck einer besonderen Eigenschaft vermittelt wird, sondern "nur" eine sachliche Verbraucherinformation über die Eigenschaften des Erzeugnisses, die ggf. bei ähnlichen Erzeugnissen ebenfalls gegeben sind (27., 29., 30.);
Das Erfordernis, bei Angaben zu Vitaminen und Mineralstoffen einen Mindestgehalt von 15% der empfohlenen Tagesdosis nachzuweisen, wird in seiner Allgemeinheit den Anforderungen des diversifizierten Lebensmittelangebotes nicht gerecht und bedarf deshalb der Überarbeitung in bezug auf all die Lebensmittel, bei denen nährwertbezogene Angaben mit diesem Zulässigkeitskriterium in Konflikt stehen; auf den Bereich der Getränke wird beispielhaft verwiesen (31.);
In bezug auf Angaben zu erhöhten oder reduzierten Nährstoffgehalten wird der Ansatz des Codex Alimentarius unterstützt, nach dem eine Abweichung von 25% vorausgesetzt wird; zu achten ist darauf, dass entsprechende Anforderungen in der Gemeinschaftsrechtsordnung einheitlich formuliert werden; auf den Änderungsbedarf in der Süßungsmittelrichtlinie wird beispielhaft verwiesen (33.);

WIRKUNGSBEZOGENE ANGABEN

Die Begriffsbestimmung des Codex zu "Nutrient Function Claims" ist vorzuziehen, denn sie erfasst ein größeres Spektrum von Aussagen. Auf weitere Begriffsbestimmungen - auch zu Health Claims - in den Mitgliedstaaten, dem Europarat, FUFOSE sowie u.a. in den Vereinigten Staaten und Kanada wird verwiesen (37.-39.).

KRITERIEN FÜR WIRKUNGSBEZOGENE ANGABEN

Im Hinblick auf die Kriterien für wirkungsbezogene Angaben wird zunächst auf unsere generellen Bemerkungen insbesondere auch zur Nichterfassung des vollen Spektrums wirkungsbezogener Angaben verwiesen. Im übrigen gilt auch hier, dass alle Angaben zulässig sein müssen, die zutreffend und wissenschaftlich substantiiert sind. Wirkungsbezogene Angaben müssen so kommuniziert werden dürfen, dass sie dem berechtigten Verbraucherinteresse an Informationen über die Wirkungen bestimmter Stoffe oder Lebensmittel gerecht werden (40.-47.). Dies setzt zunächst die deutliche Abgrenzung der zulässigen wirkungsbezogenen von den unzulässigen krankheitsbezogenen Aussagen voraus. Nach Auffassung der deutschen Lebensmittelwirtschaft muss dies durch eine Änderung des Art. 2 der Etikettierungsrichtlinie geschehen, die klarstellt, dass wirkungsbezogene Angaben einschließlich "enhanced function claims" und "reduction of disease-risk claims" keine Vorbeugungs-, Behandlungs- oder Heilungsaussagen sind und deshalb dem Verbot nicht unterfallen (s.o. und Anlage). Von besonderer Bedeutung ist dabei die Klarstellung, dass es sich nicht um "Vorbeugungsaussagen" handelt.
Zur Klarstellung: Wir fordern nicht die Zulässigkeit von Wirkungsangaben, die einem Lebensmittel Eigenschaften der Vorbeugung, Behandlung oder Heilung einer menschlichen Krankheit zuschreiben oder den Eindruck dieser Eigenschaften entstehen lassen (Art. 2 Abs. 1 lit. b) Etikettierungsrichtlinie). Das Verbot soll nur nicht länger auf solche Wirkungsangaben ausgedehnt werden können, die keine Vorbeugungs-, Behandlungs- oder Heilungsangaben zum Inhalt haben.
Die Bedeutung angemessener wissenschaftlicher Substantiierung und effektiver Kontrolle wirkungsbezogener Angaben wird anerkannt. Das Diskussionspapier nennt aber nur sehr allgemeine Kriterien angemessener Substantiierung, die zudem an die zur Substantiierung von Health Claims formulierten Bedingungen erinnern. Die angesprochenen Systeme der Kontrolle bilden nur einen kleinen Ausschnitt aus den möglichen und im weiteren Verlauf zu diskutierenden Formen der Sicherstellung effektiver Kontrolle (47.-50.).
Auch hier gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: Die Anforderungen an Substantiierung und Kontrolle müssen in einem angemessenen Verhältnis zur im Einzelfall getroffenen Aussage stehen. Dieser Vorgabe werden die im Diskussionspapier angesprochenen Kontrollmechanismen und -verfahren nicht gerecht, Verfahren wie die sog. Dossier-Lösung analog der Kosmetik-Richtlinie erscheinen hier sachgerecht.
Zur Verdeutlichung: Angaben zu wissenschaftlich allgemein anerkannten Wirkungszusammenhängen bedürfen keines erneuten Nachweises und rechtfertigen auch kein allgemeines Vermarktungsverbot mit der Möglichkeit der Zulassung. Angaben zu ganz neuen Erkenntnissen ziehen ein weitergehenderes Substantiierungserfordernis nach sich. Gleiches gilt für die Nachvollziehbarkeit und Kontrolle der wissenschaftlichen Substantiierung. Auf die umfangreichen Vorarbeiten zu all diesen Fragen im Rahmen der entsprechenden Initiativen in den Mitgliedstaaten (Codes of Practice), des Europarates und anderer wird verwiesen. Auf die dortigen Erfahrungen und Ergebnisse sollte unbedingt zurückgegriffen werden.

Zusammenfassung

Der Bereich der wirkungsbezogenen Angaben muss umfassend geregelt werden, das schließt die Befassung mit den sog. Health Claims mit ein. Nährwert- und wirkungsbezogene Angaben müssen getrennt diskutiert werden; die gemeinsame Behandlung erscheint nicht sinnvoll, kann gar kontraproduktiv wirken. Sowohl nährwert- als auch wirkungsbezogene Angaben müssen für alle Lebensmittel zulässig sein. Anforderungen an wissenschaftliche Substantiierung und Kontrolle müssen verhältnismäßig sein; deshalb kommen generelle Zulassungsverpflichtungen nicht in Betracht.